Bumi dan isinya cukup untuk memberi makan seluruh makhluk yang hidup di dalamnya, tapi tidak cukup untuk memberi makan satu orang yang rakus. –Mahatma Gandhi-
Berada di posisi strategis dunia, dibawah khatulistiwa dan dikaruniai banyak gunung berapi menjadikan Indonesia sebagai negara yang memiliki tanah subur dan kaya akan sumber daya alam. Indonesia patut bersyukur dan bangga untuk hal itu. Melihat kondisi geografis alam Indonesia sudah tak perlu khawatir jika masalahnya adalah kecukupan pangan, pasti bisa teratasi dari alamnya sendiri. Namun, jika melihat sumber daya manusianya kita harus merasa was-was apakah bangsa ini mampu mencukupkan diri dalam memenuhi nafsu ekonomisnya.
Dimulai dari dahulu kala sebelum kolonialisme datang, setiap bangsa yang datang ke Nusantara pada awalnya adalah ingin mencari alternatif jalur perdagangan, higga mereka mendarat dan menemukan kekayaan alam bangsa yang tidak dapat ditemui di negaranya. Tak puas hanya menjadi saudagar membuat bangsa barat ini melakukan penjajahan demi menguasai kekayaan alam, babak kolonialisme dimulai. Pada masa penjajahan demi mengeruk sumber daya alam bangsa barat mengksploitasi pribumi untuk dijadikan kuli dan buruh. Dan bukan hanya satu atau dua negara kolonial yang ingin menguasai nusantara, bahkan mereka saling berperang untuk menduduki bumi pertiwi yang kaya ini. Semua dilakukan penjajah bukan untuk nusantara tapi untuk mensejahterakan rakyatnya sendiri.
Pasca kemerdekaan setelah penjajahan oleh bangsa barat secara fisik berakhir, masyarkat Indonesia dihadapkan pada masalah soisal, ekonomi dan kemananan yang masih kacau. Dampak yang paling dirasakan akibat kekacauan ekonomi ini adalah sulitnya untuk mendapatkan pangan. Harga kebutuhan pokok melambung tinggi dan sangat sulit diperoleh. Pangan adalah kebutuhan pokok bagi setiap manusia maka tidak heran jika negara selalu mengutamakan masalah pangan dibandingkan masalah lain. Hal tersebut pula yang pada awalnya mendasari lahirnya berbagai kebijakan dibidang pangan.
Kebijakan Pangan Orde Lama
“Aku bertanja kepadamu, sedangkan rakjat Indonesia akan mengalami tjelaka bentjana, mala-petaka dalam waktu jang dekat kalau soal makanan rakjat tidak segera dipetjahkan, sedangkan soal persediaan makan rakjat ini, bagi kita adalah soal hidup dan mati…tjamkan, sekali lagi tjamkan, kalau kita tidak “aanpakkan” soal makanan rakjat ini stjara besar-besaran, setjara radikal dan revolusioner, kita akan mengalami malapetaka” -Soekarno-
Bung Karno dalam pidatonya diatas menyadari adanya kemungkinan timbul konflik akibat konsep ketahanan pangan yang terabaikan. Satu-satunya cara yang dipercaya untuk menanggulangi potensi konflik tersebut yaitu dengan menciptakan kedaulatan dan ketahanan pangan dari keberagaman budaya bangsa. Artinya apa yang menjadi kebiasaan dalam hal makanan setiap daerah biar berkembang dan menjadi pelengkap satu sama lain. Tidak harus memaksakan keseragaman makanan pokok yang biasa dimakan dalam bentuk nasi.
Pada masa kepemimpinannya Soekarno pernah menggagas konsep pembangunan bangsa yang mandiri melalui konsep Trisaksti, yaitu berdaulat dalam bidang politik, berdikari dalam bidang ekonomi dan berkepribadian dalam budaya. Bung Karno ingin mencoba menanamkan kepada bangsa Indonesia saat itu mengenai arti penting dari sebuah kemandirian dan kedaulatan pada berbagai aspek, terutama aspek ekonomi dengan keragaman budaya. Keberagaman budaya jangan dipandang sebagai perbedaan semata, namun lebih pada ciri khas masing-masing yang saling melengkapi.
Bangsa Indonesia sendiri mulai mengeluarkan kebijakan pangan pada tahun 1952, Kebijakan tersebut disebut dengan Program Kesejahteraan Kasimo “Rencana Kesejahteraan Kasimo” atau Kasimo Welfare Plan yang dicanangkan pada tahun 1952. Kasimo welfare plan lebih berorientasi pada peningkatan produksi pangan. Strategi ini dipengaruhi oleh apa yang dilakukan oleh pemerintah kolonial, yang dikenal dengan strategi olie vlek atau percikan minyak. Pada perkembangan berikutnya pada tahun 1959 pembangunan desa lebih dititik beratkan pada pembangunan masyarakat. Pembangunan waktu itu dilaksanakan berdasarkan pada Rencana Pembangunan Lima Tahun 1956-1960 (Undang-undang Nomor 85 Tahun 1958) yang dirumuskan oleh Biro Perancang Negara. Inti dari Kasimo Plan adalah untuk meningkatkan kehidupan rakyat dengan meningkatkan produksi bahan pangan.
Selain kebijakan Program Kesejahteraan Kasino, ada pula kebijakan lain yang lahir dengan Surat Keputusan Menteri Ekonomi Nomor 1303/M tertanggal 1 Pebruari 1952, pembinaan BAMA untuk selanjutnya menjadi tanggung jawab Kementerian Ekonomi dan diberi nama baru menjadi Yayasan Urusan Bahan Makanan (YUBM). Dengan timbulnya Swantantra tingkat I dan II 1956/1957 YUBM diberikan kewenangan untuk membentuk yayasan dengan nama Yayasan Badan Pembelian Padi (YBPP) dengan tugas melakukan pembelian padi. Pada perkembangan selanjutnya yayasan ini menjelma menjadi dua badan yang mengurus masalah pangan, yaitu masalah impor beras juga bertanggungjawab atas pembelian beras dalam negeri. Dualisme kelembagaan ini kemudian diperbaiki pada tahun 1964 melalui Keputusan Dewan Bahan Makanan nomor. 001/SK/DBM/64 tentang pembentukan Badan Pelaksana Urusan Pangan (BPUP).
Program Kesejahteraan Kasino dan pembentukan Badan Pelaksana Urusan Pangan (BPUP) ini termasuk ide brilian karena pengembangan masyarakat di pusatkan dari desa yaitu sub terkecil dari suatu negara sehingga kesejahteraan bisa tercapai secara merata. Akan tetapi akibat tinggat pendidikan bangsa Indonesia yang kala itu masih minim akhirnya kedua program tersebut ini mengalami kegagalan.
Kebijakan Pangan Era Orde Lama
Sementara pada pemerintahan transisi 1965-1967, dibentuklah Komando Logistik Nasional (Kolognas), dan dibubarkan pada 1967. Pada 14 Mei 1967 lahirlah Badan Urusan Logistik (Bulog), yang berfungsi sebagai agen pembeli beras tunggal. Berdirinya Bulog sejak awal diproyeksikan untuk menjaga ketahanan pangan Indonesia melalui dua mekanisme yakni stabilisasi harga beras dan pengadaan bulanan untuk PNS dan militer.
Pada masa pemerintahan Soeharto selama 32 tahun secara telak menjiplak hal yang sama saat pemerintahan Soekarno. Pada Repelita 1 dan 2 (1969-1979), Bulog mendapat tambahan tugas sebagai manajemen stok penyangga pangan nasional dan penggunaan neraca pangan nasional sebagai standar ketahanan pangan. Pada 1971, Bulog juga mempunyai tugas sebagai pengimpor gula dan gandum. Pada 1973, lahirlah Serikat Petani Indonesia (SPI).
Untuk mencapai swasembada beras pada 1974, dikeluarkanlah Revolusi Hijau oleh Soeharto. Namun Revolusi Hijau telah menyebabkan terjadinya kesenjangan ekonomi dan sosial pedesaan. Sebab, ternyata Revolusi Hijau hanyalah menguntungkan petani yang memiliki tanah lebih dari setengah hektare, dan petani kaya di pedesaan, serta penyelenggara negara di tingkat pedesaan. Setelah ditelusuri lebih lanjut jelas pula siapa tuan tanah yang menguasai lahan pertanian bangsa kala itu.
Pada 1977, Bulog mendapat tugas tambahan kembali, yakni sebagai kontrol impor kedelai. Hingga 1978 ditetapkanlah harga dasar jagung, kedelai, kacang tanah, dan kacang hijau. Pada Repelita 3 dan 4 Orde Baru, kebijakan pangan dari swasembada beras beralih ke swasembada pangan. Pada masa itu tercatat bahwa pada 1978 diterbitkannya Keppres No 39 tahun 1978 yang menyatakan tugas Bulog adalah sebagai pengontrol harga gabah, beras, tepung, gandum, dan gula pasir. Hasilnya, pada 1984 Indonesia mencapai level swasembada pangan dan mendapat medali dari Food and Agriculture Organization (FAO). Indonesia dinyatakan mampu mandiri dalam memenuhi kebutuhan beras atau mencapai swasembada pangan walau hanya bertahan hingga lima tahun saja.
Pada Repelita 5, 6, dan 7 rezim pemerintahan Soeharto, kebijakan pangan kembali ke swasembada beras. Tahun 1995, para pegawai Bulog dianugrahi penghargaan sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS). Pada 1997, fungsi Bulog ditetapkan hanya untuk mengontrol harga beras dan gula pasir.
Penyempitan peran Bulog kembali terjadi pada 1998, yakni hanya berfungsi sebagai pengontrol beras. Masa reformasi pada rezim pemerintahaan Habibie tahun 1998/1999, keadaan ekonomi Indonesia memburuk, krisis moneter terjadi. Utang negara menggelembung, rakyat miskin membengkak jumlahnya mencapai lebih dari 30 juta orang. Penjualan pesawat IPTN (dahulu Industri Pesawat Terbang Nurtanio) dilakukan untuk ditukar dengan beras ketan Thailand.
Kebijakan Pangan Pasca Reformasi
“Kolonialisasi lama hanya merampas tanah, sedangkan kolonialisasi baru merampas seluruh kehidupan” (Vadana Shiva)
Sampai saat ini kebijakan pemerintah di bidang pangan masih berkutat pada area abu-abu. Kebijakan ketahanan pangan yang dianut adalah berdaulat dan mandiri dengan tetap memperhatikan ketersediaan jumlah pangan atau dalam hal ini beras. Kedaulatan pangan, Kemandirian pangan dan Ketahanan pangan kini menjadi satu paket komplit dalan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 Tentang Pangan. Padahal sekilas kata kedaulatan dan kemandirian terkesan kontradiktif dengan ketahanan. Masalahnya aspek penting dalam ketahanan pangan adalah terpenuhinya kondisi pangan yang melingkupi akses bagi setiap orang, distribusi dan ketersediaan pangan itu sendiri. Ketersedian pangan dalam ketahanan pangan akan selalu mengundang kegiatan impor barang apabila keadaan dalam negeri tidak mampu mengatasi permintaan. Artinya ketika ketahanan itu di dapat dari impor maka dimana letak kedaulatan dan kemandiriannya? Kedaulatan pangan dalam UU No 18/2002 diartikan sebagai hak negara dan bangsa yang secara mandiri menentukan kebijakan Pangan yang menjamin hak atas pangan bagi rakyat dan yang memberikan hak bagi rakyat untuk menentukan sistem pangan yang sesuai dengan potensi sumber daya lokal. Sedangkan kemandirian pangan adalah kemampuan negara dan bangsa dalam memproduksi pangan yang beraneka ragam dari dalam negeri yang dapat menjamin pemenuhan kebutuhan pangan yang cukup sampai di tingkat perseorangan dengan memanfaatkan potensi sumber daya alam, manusia, sosial, ekonomi dan kearifan lokal secara bermartabat.
Memang pada pasal selanjutnya dalam UU Pangan disebutkan impor pangan dapat dilakukan apabila sumber pangan yang berasal dari negeri belum mencukupi dengan catatan tidak berdampak negatif terhadap keberlanjutan usaha dan kesejahteraan petani. Bagaimana bisa dikatakan produksi dalam negeri tidak mampu mencukupi makan nasional apabila kegiatan produksi petani saja tidak didukung secara maksimal oleh pemerintah. Dan mau tidak mau impor beras akan berdampak negatif pada kesejahteraan petani.
Sudah bukan rahasia kebijakan pangan dari zaman ke zaman selalu mengutamakan perut konsumen dan tidak pro produksi, yang berarti tidak berpihak kepada petani. Kemudian bagaimana barometer kesejahteraan petani diukur? Apakah ketika petani disamakan dengan konsumen saat dia bisa makan nasi saja? Atau pada saat petani berhasil menjual gabah dengan harga yang layak, cukup untuk makan dan hidup?
Pasca reformasi dan runtuhnya rezim swasembada akibat krisis moneter bencana kelaparan terjadi di Indonesia. Carut marut masalah ekonomi, distribusi pangan yang tidak merata ditambah budaya belum makan kalau gak makan nasi menjadi momok kala itu. Akhirnya kebijakan paling instan dan yang paling dianggap masuk akal adalah impor beras sembari memberi subsidi rakyat lewat program beras miskin atau raskin. Kemudian pertanyaannya kemana perginya beras lokal bangsa ini?
Kedaulatan, kemandirian dan ketahanan pangan pada hakekatnya adalah jaminan hak pangan bagi masyarakat. Bahkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 pemenuhan kehidupan dasar yang didalamnya termasuk pangan adalah salah satu hak asasi rakyat, yang “harus” nya dijamin pemerintah. Lagi-lagi pemenuhan hak ini tidak pro produksi dan sekedar memberi makan saja. Sebagai negara penganut welfare state pemerintah harusnya sadar betul bahwa negara dituntut lebih banyak mengupayakan kesejateraan yang adil, pemerintah harusnya mengambil peran yang kuat dalam mengawal kebijakan pangan. Faktanya tidak bisa dipungkiri di era perdagangan bebas dan sebagai konsekuensi di ratifikasinya Agreement of Agriculture (AoA) oleh pemerintah kini petani dan beras lokal semakin lemah posisinya.
Sekalipun kedaulatan pangan tertulis dalam UU Pangan tetap saja pengaruh pemberlakuan AoA tidak dapat membendung arus impor beras. Pasca ratifikasi AoA setidaknya Indonesia wajib membuka pasarnya demi memperluas akses asing, mengurangi subsidi domestik, larangan subsidi ekspor dan perlakuan khusus dan berbeda bagi negara berkembang. AoA merupakan salah satu perjanjian dari World Trade Organization (WTO), dan seperti yang semua tahu WTO bukanlah lembaga hitam putih, dalam kesepakatan anggota WTO pun terdapat klasula perlakuan berbeda bagi negara berkembang apalagi terkait isu politik potensial. Pertanian sebagai salah satu isu poltik juga mendapat perlakuan khusus tapi masalahnya pemerintah tidak cukup bijak untuk menerapkan kelonggaran yang diberikan WTO. Ketentuan dalam AoA ini memperbolehkan pemerintah negara-negara anggota untuk membantu ekonomi pedesaan dan memberi jangka waktu lebih lama untuk memenuhi kewajiban mereka.
Perlakuan khusus dan berbeda inilah yang seharusnya bisa dimanfaatkan Indonesia untuk keperluan penguatan ketahanan pangan nasionalnya dan petani. Namun, tampaknya kebijakan yang dipilih pemerintah bukanlah kebijakan pro rakyat dan dari tahun ke tahun sejak pasar bebas berlaku Indonesia ketagihan impor beras. Produk-produk pertanian dari negara maju terus merajai pasar dalam negeri dengan harga yang jauh lebih murah. Petani lokal dipaksa bertarung dengan petani maju yang kaya dan ditopang bergam proteksi serta subsidi besar-besaran dari negaranya. Enam tahun setelah AoA impor beras Indonesia melonjak 664%, bahkan pusat statistik mencatat sejak Januari hingga Agustus 2011 Bulog melakukan impor beras mencapai 1,62 juta ton dengan nilai US$ 861,23 juta.
Kebijakan ini menuai kritik dari beberapa kalangan termasuk sejumlah ekonom yang menyebutkan kebijakan ini anomali karena pemerintah dalam hal ini Bulog melakukan impor ketika panen raya. Inilah ironi negeri agraris. Apa pun pilihannya, dalam beras terdapat multidimensi urusan. “Meliputi hak asasi, kedaulatan, keadilan dan spiritual, baru ekonomis. Teramat membahayakan ketika importasi dimaknai sekadar urusan finansial belaka,” dikutip dari wawancara Guru Besar Sosial Ekonomi Agroindustri UGM, Mochammad Maksum Machfoedz pada buletin Kementerian Pertanian.
Satu-satunya otoritas pangan yang menaungi masalah beras di Indonesia yaitu Badan Urusan Logistik (Bulog) pun abu-abu. Sejak tanggal 20 Januari 2003 LPND Bulog secara resmi berubah menjadi Perum Bulog berdasarkan Peraturan Pemerintah RI No. 7 Tahun 2003 yang kemudian direvisi menjadi PP RI No. 61 Tahun 2003. Peluncuran Perum Bulog ini dilakukan di Gedung Arsip Nasional Jakarta pada tanggal 10 Mei 2003. Hal tersebut dilakukan sebab berdasarkan hasil kajian, ketentuan dan dukungan politik DPR RI, disimpulkan bahwa status hukum yang paling sesuai bagi Bulog adalah Perum.
Dalam bentuk Perum, Bulog tetap dapat melaksanakan tugas publik yang dibebankan oleh pemerintah terutama dalam pengamanan harga dasar pembelian gabah, pendistribusian beras untuk masyarakat miskin yang rawan pangan, pemupukan stok nasional untuk berbagai keperluan publik menghadapi keadaan darurat dan kepentingan publik lainnya dalam upaya mengendalikan gejolak harga. Di samping itu, Bulog dapat memberikan kontribusi operasionalnya kepada masyarakat sebagai salah satu pelaku ekonomi dengan melaksanakan fungsi usaha yang tidak bertentangan dengan hukum dan kaidah transparansi. Dengan kondisi ini gerak lembaga Bulog akan lebih fleksibel dan hasil dari aktivitas usahanya sebagian dapat digunakan untuk mendukung tugas publik, mengingat semakin terbatasnya dana pemerintah di masa mendatang. Diharapkan perubahan status Bulog menjadi Perum dapat lebih menambah manfaat kepada masyarakat luas.
Akan tetapi hal tesebut menjadi sangat terbalik dengan kenyataan yang ada, sebab hingga hari ini harga gabah tetap tidak sebanding dengan kerja keras petani. Sedangkan masyarakat juga harus membeli beras yang harganya selangit. Rasanya bulog ada hanya sebagai topeng pemerintah saja. Tidak ada kerja nyata dari bulog yang membuat rakyat paham tentang keberadaannya. Alhasil kebijakan Bulog pun konyol, Bulog menjamin nilai tukar beras dari petani dengan harga pasti namun nilai tukar ini lebih rendah dibanding nilai pasar. Rendahnya nilai tukar yang tidak sebanding dengan biaya produksi jelas merugikan petani.
Padahal, permasalahan yang dihadapi petani Indonesia bukan semata pasar bebas saja, tapi mulai dari lahan, bibit, pupuk hingga irigasi menyimpan kotak pandoranya masing-masing. Masuknya modal asing menggusur lahan-lahan pertanian untuk dibangun area industrial. Bibit dan pupuk tak luput dari permainan politik, saat dibutuhkan pupuk sering hilang dari peredaran dan ingat saja ketika memasuki masa kampanye pemilihan pemimpin petani akan sering dijejali pupuk subsidi dan fasilitas pembantu lainnya. Selepas revolusi hijau, data menyebutkan semakin meningkatnya jumlah petani penggarap dibanding petani yang punya lahan. Akibatnya bagi hasil petani seperti itu tetap tidak seimbang, belum lagi dengan modal kecil petani gurem harus merawat tanaman padi yang biayanya tidak murah. Petani tradisional sungguh harus banting tulang jika harus menyediakan mesin pompa air untuk irigasi, sedang biaya sekolah ananknya saja mereka kewalahan.
Pasar bebas sudah tidak mungkin lagi dihindari, jelas solusinya adalah bagaimana upaya pemerintah untuk mendorong produksi petani hingga menjamin kesejahteraan petani. Kita juga tidak bisa serta merta menghakimi rezim mana yang paling salah, toh revolusi hijau selain meninggalkan sejumlah permasalahan juga saat itu berhasil mengatasi masalah yang lain yaitu pemenuhan pangan itu sendiri. Hanya kerja pemerintah saat ini lebih keras karena selain harus memikirkan makan dan kesejahteraan petani juga harus menyelesaikan warisan masalah rezim terdahulu.
Siapa yang kala itu akan menduga bahwa revolusi hijau pada akhirnya menimbulkan masalah lingkungan, sempitnya lahan pertanian dan semakin ketergantungannya masayarakat kita pada beras. Logisnya, kenapa pemerintah saat ini masih mempertahankan impor karena dengan impor pemerintah bisa memberikan subsidi sembari menuai untung, masyarakat makan, negara aman untuk saat ini. Jika nanti pada akhirnya menyisakan masalah lain seperti revolusi hijau itu adalah urusan pemerintahan selanjutnya. Selesai urusan petani!
Kini walaupun berat adalah saatnya pemerintah menerapkan kebijakan pembangunan pertanian yang berbasis kualitas produksi dan kesejahteran petani serta masyarakat desa. Kebijakan impor mungkin adalah solusi tercepat mengatasi masalah pangan, namun disisi lain ada harga diri bangsa, kesejahteraan petani dan masyarakat kecil lainnya yang habis digempur kolonialisme gaya baru. Negara berdaulat bukan boneka entitas asing apapun itu, buat apa kebijakan berdaulat yang berhak menentukan arah kebijakannya sendiri jika pada akhirnya kebijakan yang ditentukan adalah tunduk pada kekuatan barat! Ternyata kita belum benar-benar merdeka. (Ratih Widowati dan Sekar Banjaran Aji)
